Hva preger den norske debatten knyttet til hvordan Norge som en liten nasjon skal balansere mellom økt spenningsnivå, økt internasjonal tilstedeværelse, avskrekking og beroligelse? Er det realistisk at Norge skal kunne være «NATO i nord», og gjenspeiler denne ambisjonen seg i ord og handling?
Denne teksten er basert på et innlegg som ble holdt under Luftmaktseminaret, 3. februar 2021 – av Hedda Langemyr, daglig leder for Utsyn, forum for utenriks og sikkerhet.
Utviklingen av «NATO i nord»
I 2018 uttalte forsvarsminister Frank Bakke-Jensen for første gang at Norge er «NATO i nord». Men denne prosessen går lengre tilbake i tid:
Etter millenniumskiftet gjennomgikk Forsvaret store strukturelle endringer med omlegging, modernisering, profesjonalisering og effektivisering fra et mobiliseringsforsvar til hovedvekt på innsatsforsvar. Deltakelse ute i internasjonale operasjoner ble intensivert, og vi var tungt involvert i Kosovo, i Afghanistan og i Libya. Samtidig kom nordområdene etter få år tilbake som viktigste prioritet i norsk sikkerhetspolitikk. Regional sikkerhet ble igjen viktigere.
Norge fulgte her i hovedsak to spor:
- For det første ble det norske nærområde-initiativet fremmet i NATO i 2008 – initiativet gjaldt for hele allianseområdet. Det gikk ut på at NATO måtte forbedre evnen til å håndtere oppgaver og sikkerhetsutfordringer i full bredde, også innenfor egne geografiske nærområder, ikke bare i «out of area»-operasjoner. I tillegg skulle NATOs relevans tydeliggjøres i de enkelte medlemslandene og NATO skulle være mer involvert i øvingsaktivitet på alliansens territorium. Årsaken til at nærområde-initiativet kom var blant annet økende bekymring for et mer selvhevdende og ambisiøst Russland, og at dette skulle overskygges av et for stort Afghanistan-fokus blant allierte. Russlands fornyede geopolitiske fokus i denne perioden må også ses i sammenheng med NATOs utvidelser østover i Europa.
- For det andre så ønsket Regjeringen å styrke NATOs oppmerksomhet og engasjement i nord ved å sette fokus på utviklingen i nordområdene. Grunnlaget var de store naturressursene i havet som Norge forvalter, vår grense til Russland, samt globale utfordringer som direkte eller indirekte kan påvirke nordområdene. Dermed var det nødvendig at Forsvaret ikke bare samarbeidet godt med allierte styrker internasjonalt, men også på norsk territorium. Gjennom praktisk samarbeid skulle allierte tettere knyttes til oss i form av mer alliert øving og trening i Norge.
USAs respons på ønsket om mer nærområdefokus – deres påtrykk om at europeiske land burde ta mer ansvar og ikke minst betale for egen sikkerhet – må også ses i denne konteksten. Samtidig handlet det også om USAs tiltakende fokus mot Asia og et Kina i sterk vekst.
Nærområdefokuset ble ytterligere aktualisert med Russlands annektering av Krimhalvøya i 2014. Vi fikk i tillegg en stortingsmelding om sikkerhetspolitiske veivalg i 2017, som befestet sterkere bilaterale samarbeidsavtaler med blant andre Frankrike, Storbritannia, Nederland, Tyskland og USA.
Avskrekking og beroligelse
På grunn av den sikkerhetspolitiske utviklingen fikk vi også en dreining i forsvarspolitikken. Det ble særlig tydelig med Langtidsplanen for Forsvarets (LTP) som kom i 2016 med tung vekting av strategiske kapasiteter, og hvor Forsvarets oppgave nummer én ble endret fra tidligere langtidsplaner. Dette er verdt å merke seg: Regjeringen gikk vekk fra at Forsvaret skulle «utgjøre en krigsforebyggende terskel med basis i NATO-medlemskapet» og over til at Forsvaret skulle «sikre troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar».
Å forebygge krig handler om å balansere mellom avskrekking og beroligelse. Denne balansen har de senere årene blitt forskjøvet i retning avskrekking. Troverdig avskrekking hviler på to gjensidig avhengige forhold – nektelse og avstraffelse. For en liten stat som Norge ligger styrken i begge dimensjoner først og fremst hos alliansen, men nektelseskapasiteten bygger vi med våre nasjonale bidrag. Avstraffelseskapasiteten hviler derimot fullt og helt på NATO, og særlig USA. Det er imidlertid urealistisk at amerikanerne skal komme oss til unnsetning når det gjelder store deler av krisespekteret. Terskelen er høy for å utløse NATOs artikkel 5, og Norge må derfor ta mål av seg å håndtere en bredde av trusler på egenhånd.
Ethvert NATO-medlem er «first responder» til utfordringer og konflikter på eget territorium. Norge er ikke noe unntak, og Forsvaret må ha evne til å respondere adekvat på utfordringer på flere konfliktnivå. Dette fremgår tydelig i artikkel 3 i NATO-pakten: «For mer effektivt å nå formålene med denne traktat…vil partene enkeltvis og i fellesskap…ved stadig og virksom selvhjelp og gjensidig støtte opprettholde og utvikle sin individuelle og felles evne til å motstå væpnet angrep».
En slik nektelsesstrategi krever derfor et balansert forsvar og sterk nasjonal kontroll. Det er vårt eget ansvar. En ubalanse suppleres gjerne med utenlandske kapasiteter, noe som igjen kan påvirke spenning i nordområdene, og beroligelsen kan bli satt under press. Vi må i så fall være forberedt på å gi avkall på en del av vår nasjonale handlefrihet med hensyn til å håndtere sikkerhetspolitiske kriser på norsk territorium og styre eventuelle eskaleringer av en konflikt.
At Norge skal være «NATO i nord» er med andre ord et norsk narrativ vi selv har skapt og jobbet for lenge. Vi har åpenbart hatt en egen strategi vis-à-vis NATO og våre allierte i 13 år, som handler om at vi skal vise engasjement, vi skal vise relevans, og vi skal vekke alliertes interesser for nordområdene.
Nå befinner vi oss i en situasjon hvor dette faktisk er tilfellet, men det kan virke som vi enten ikke har vært helt enige med oss selv om at dette var en god strategi, eller at vi kanskje ikke har trodd at strategien ville virke. Det er i hvert fall åpenbart at vi underveis ikke i praksis har lagt til rette for at strategien skal fungere, i noe annet enn dyp fred.
«NATO i nord» i dag
Forsvarssjefen har uttalt at Forsvaret skal være mest mulig likt organisert i fred, krise og krig. Men det ser ut til at den politiske strategien vi har om å være «NATO i nord» i all hovedsak baseres på et fredstidskonsept. Det å være «NATO i nord» i fredstid kan vi ha en ambisjon om å være. Spørsmålet er hvordan det blir hvis situasjonen eskalerer og interessemotsetninger nødvendigvis tvinger seg frem, også internt i alliansen. Det er ikke noe som merkes like godt i fredstid, men vi ser allerede nå konturene med økte sikkerhetspolitiske spenninger.
Hvordan vil dette påvirkes av forventninger om økt tilstedeværelse internasjonalt, utenfor våre nærområder? Vi har over tid hatt et sterkere fokus på regional sikkerhet, men nå kommer det signaler fra Brussel om at det fremover vil bli satt høyere forventninger til globalt engasjement. Hvordan vil det i så fall spille seg ut når det kommer til tilstedeværelse og suverenitetshevdelse i nord?
Den tiltakende militære aktiviteten fra amerikansk, britisk, eller nederlandsk side handler heller ikke bare om at vi vil ha mer alliert oppmerksomhet i nord. Det handler også om deres egeninteresser. De er ikke nødvendigvis i alle tilfeller sammenfallende med Norges sikkerhetsinteresser i nordområdene. For det andre, handler det om at vi per nå er for dårlig rustet til å kunne ta rollen som «NATO i nord» med betydelig definisjonsmakt og operativ tyngde. Vårt forsvar er fortsatt i ubalanse og mangler en del kapasiteter. Det medfører dilemmaer, blant annet fordi stormaktene bruker avskrekking som hovedstrategi. Norge derimot, skal avskrekke gjennom å være en del av medlemskapet i NATO og samarbeid med stormakter – men vi skal også berolige naboland og berolige egen befolkning.
Når dette vippepunktet mellom avskrekking og beroligelse – når det kommer dit at vi avskrekker mer enn vi beroliger, så kan man si at det er god amerikansk strategi og en god NATO-strategi, men det er ikke nødvendigvis en god strategi for Norge. Det fordi det på unødig vis forverrer vårt forhold til våre naboland, samtidig som det også bidrar til å øke splittelsene i egen befolkning.
Polarisering og ikke-militære trusler
Hvis splittelsene i egen befolkning øker gjør det oss også mer utsatte og sårbare i møte med ikke-militære trusler. Med ikke-militære trusler mener jeg her trusler som tar sikte på å skape usikkerhet, uro og forringe demokratiet. Det er også et spørsmål, som blant andre Institutt for Forsvarsstudier har pekt på, om hvorvidt allierte styrker inn i en norsk avskrekkingsstrategi er effektivt mot denne typen trusler.
Noen eksempler på at sikkerhetsspørsmål politiseres og splittelser i egen befolkning øker, har vi tydelig sett de siste månedene: Mottak av reaktordrevne ubåter i Tromsø, hvor kommunestyret først sa nei og deretter snudde; at Olavsvern ble lagt ned og nå eies privat, som igjen nå leies ut til Nederlands marinekorps uten at norske soldater er til stede; eller smitteutbruddet blant utenlandske soldater i Troms og motstand mot å gjennomføre årets Joint Viking-øvelse.
Poenget her er ikke om det er riktig eller galt for eksempel å ta imot reaktordrevne ubåter i Tromsø. Norge har visse forpliktelser som medlem av NATO. Det er heller ikke slik at vi nødvendigvis skal avstå fra å tilrettelegge for økt alliert tilstedeværelse i nordområdene for å unngå splittelser i egen befolkning.
Poenget er at vi har fått det som vi har villet, vi har fått mer militær aktivitet og internasjonal tilstedeværelse i nord. Det virker imidlertid ikke som om myndighetene har tatt innover seg konsekvensene av dette, i en tid med økte spenninger. Dette gjelder både når det kommer til infrastruktur, nok forsvarspersonell, og grad av forståelse for slike endringsprosesser i sivilbefolkningen.
Derfor er også kunnskapsformidling, en åpen og bred debatt om forsvar og sikkerhet enda viktigere – nettopp for å bygge økt bevissthet og forståelse. Det er hele grunnlaget for videre utvikling av totalforsvaret, og for å bygge motstandsdyktighet.
Den norske forsvarsdebatten
I debatten og når vi skal diskutere hvorvidt vi er avskrekkende eller beroligende, om vi skal kunne være «NATO i nord», må vi derfor ha klart for oss hva vi egentlig mener. For sett fra mannen eller kvinnen i gata, ser man fort bare generelt mye militær aktivitet og en spenning som øker. Trusler og ikke-militære virkemidler som kommer haglende på.
Når militær aktivitet i nord nå øker er det derfor viktig å skille mellom hva som er hva:
- Den ene dimensjonen handler om USAs sikkerhet og forsvar versus Russlands militære oppbygging og kjernefysiske arsenal.
- En annen dimensjon handler om våre bilaterale militære avtaler med eksempelvis USA, Storbritannia og Nederland.
- En tredje dimensjon er det som skjer innenfor rammen av NATO, blant annet de store felles øvelsene vi leder og er vertskap for, som eksempelvis Trident Juncture, Joint Viking og Cold Response.
- En fjerde er vår egen tilstedeværelse, også uavhengig av de tre foregående dimensjonene.
Det har ikke vært gode nok forsøk fra Regjering og Storting på å forklare og nyansere den økte militære aktiviteten som er i nord. Manglende evne til å skille mellom disse dimensjonene preger dermed i stor grad også den norske offentlige forsvarsdebatten.
Det ser vi for eksempel ofte i diskusjonen om vi må ha mer avskrekking eller mer beroligelse overfor Russland. Det argumenteres eksempelvis med at det ikke er en stormaktskonflikt, men Russland som står mot resten av den liberale, frie verden. Alt som understøtter et forsvar, vil derfor gi mer forsvarsevne. Det som da skjer er at vi godtar stormaktspremisset om at avskrekking er den beste strategien for å motvirke krig. Da aksepterer vi premisset om at alle vi på denne siden, «i den frie verden», er enige om alt, og konflikten redefineres til en ren verdikonflikt. Da vil vi høyst sannsynlig også innta samme holdning «i kampen mot Kina». Samtidig, i likhet med alle andre ting i verden, så er det gjerne ikke så svart-hvitt.
Den offentlige debatten om de overordnede sikkerhetspolitiske linjene har flere skiller. Noen av disse er:
- Det går et skille mellom de som fremdeles er sterkt orientert mot USA som Norges fremste allierte, og de som mener vi trenger flere bein å stå på og er mer orientert mot også europeiske og nordiske allierte.
- Det er de som er veldig opptatt av at vi skal hegne om vårt eget territorium, og at vi skal prioritere det fremfor for mye tilstedeværelse ute i internasjonale operasjoner.
- Det finnes de som mener vi i større grad skal ta hensyn til de russiske interessesfærer og ikke blande oss for mye i Russlands bakgård.
- Og det er de som mener at alle tidligere Sovjetstater bør få bistand dersom de ønsker å orientere seg mot vest og styrke demokratiet.
- Det er et skille mellom de som er mest opptatt av utstyr og materiell, og de som er stadig mer opptatt av personell og det immaterielle.
- Mellom de som er opptatt av at økt tilstedeværelse i vesentlig grad styrker vår definisjonsmakt og handlefrihet, versus de som mener økt sikkerhetspolitisk spenning bidrar til at stormaktene overtar brorparten av definisjonsmakten uansett.
- Og så er det de som mener at avskrekking er det eneste språket naboland og andre forstår, og at beroligelse egentlig bare er et annet ord for svakhet. Noe som i sin tur bare vil bli utnyttet av andre.
Våre motstandere i dag som rent sikkerhetspolitisk primært er Russland og Kina, er også blant landene vi er veldig avhengig av å samarbeide med. En for sterk vekt på beroligelse vil kunne svekke den militære og sikkerhetspolitiske troverdigheten – på samme måte som for mye avskrekking vil kunne være utfordrende for handelspolitikken, for diplomatiet og for andre sivile kanaler for fruktbar dialog og samarbeid.
For mye avskrekking kan også føre til et styrket trusselbilde i form av gråsonetrusler og bruk av ikke-militære virkemidler, som en rekke sivile miljøer og instanser i nord allerede får kjenne på kroppen i dag. Dette gjelder eksempelvis i form av GPS-jamming og påfølgende konsekvenser for sivil luftfart. Vi blir også mer interessante for utenlandsk etterretning, enten det er rettet mot lokalbefolkning, organisasjoner eller kunnskapsinstitusjoner.
At dette skjer også nå midt i en pandemi, med alle de konsekvensene det har, gjør at det konstrueres nye temaer til debatt, nå sist smittevern versus militær aktivitet. De sivile komponentene blir satt opp mot de militære, og opprettholder motsetninger og dikotomier vi jo jobber med å bryte ned i forbindelse med totalforsvaret.
Den nye langtidsplanen for Forsvaret
Mens beroligelse stort sett var fraværende i forrige Langtidsplan for Forsvaret (LTP) fra 2016, er dette i mye større grad vektlagt i den siste langtidsplanen. At Regjeringen mener beroligelse igjen skal være sentralt i vårt forhold til Russland er et tydelig tegn og klar ambisjon fra deres side om å bevare lavspenning i nord, det er en erkjennelse av at den sikkerhetspolitiske situasjonen er forverret, og det er også en erkjennelse av at når spenningen øker, så krever det en litt annen innsats fra en småstat enn hva man kan forvente og vil ha behov for ellers.
Den nye langtidsplanen svarer likevel ikke ut Norges ambisjon om å være «NATO i nord». Selv om det er en styrking, oppgradering og utvikling som tar sikte på at vi skal komme dit, er det langt fra Regjeringens analyse av dagens sikkerhetspolitiske situasjon, og til tiltakene de fremmet i LTPen. Dette gir et gap mellom de sikkerhetspolitiske realitetene og de pengene som avsettes til å bøte på situasjonen.
Deltaet mellom må beskrives som risiko – en risiko som dagens Storting og Regjering må skrive under på og ta på vegne av nasjonen. Dette er fremdeles underkommunisert. Denne risikoen er det også viktig at kommuniseres til hele befolkningen. Når tiltakene i stedet skyves langt frem i tid gir det rom for stor usikkerhet.
Det kommer til å ta lang tid å redusere gapet, samtidig som de store endringene politisk og teknologisk går fort. Den ene dimensjonen av dette er det strukturelle, og det som har med infrastruktur, kapasiteter, og materiell å gjøre. Det andre handler om styrking av forsvarspersonell. Men det handler også om i mye større grad å legge aktivt til rette for å berolige egen befolkning og byggingen av et sterkere totalforsvar.
Når store endringer skjer, enten brått eller over tid, vil det kunne virke utfordrende på store deler av befolkningen. Når både opprustningen og militariseringen i nord er så påtagende som det den er nå, så blir tettere kommunikasjon mellom militære og sivile, offentlige og private virksomheter, desto viktigere. Selv om mye er forbedret nå, er ikke løsningen å kommunisere at alt var verre før, bare for å berolige folk. Vi må bruke mye mer tid og ressurser på å minimere usikkerheten slik at denne ikke kan utnyttes – det i seg selv er også en del av forsvarsverket.
For å gi et eksempel: Flere har pekt på at NATO-øvelsen Trident Juncture var en god test av totalforsvaret og viste at den sivile støtten til Forsvaret langt på vei fungerte. Men en av hovedutfordringene er:
På grunn av vår tydelige beroligelsespolitikk overfor Russland tidligere har vi hatt veldig klare rammer for hvor langt nord vi skal øve med allierte. Det er derfor ganske nytt når det inviteres større internasjonale styrker inn i disse områdene, uten at et totalforsvar er tilstrekkelig forankret.
Til tross for at denne aktiviteten historisk ikke er ny, og vi har hatt et solid totalforsvar i nord før, ble det i stor grad nedbygd etter omstillingene i Forsvaret de siste tiårene. Det vanskeliggjør sivilt-militært samvirke og relasjonen mellom lokalsamfunn og sentrale myndigheter. Vi har en desto lengre vei å gå i nord når det kommer til reintroduksjonen av totalforsvaret, øvelser rundt hvordan det skal fungere i praksis, og når det gjelder ren operativ planlegging. Det er en stor utfordring med tanke på at det er i nord trusselbildet er sterkest, og det er også der en rekke av gråsonetruslene slår inn.
Et større fokus på å få opp totalforsvaret i nord vil således gi mye bredere forankring og bedre forståelse for deler av sikkerhetspolitikken. Det vil i sin tur gjøre at politikkutformingen blir noe enklere, og forhåpentligvis også mer effektiv.
Felles situasjonsforståelse og tilstedeværelse
Politikken domineres jevnt over av for lite helhetlig, langsiktig, strategisk tenkning. Debatten har likevel endret seg og blitt noe bedre, selv om det i sum foreløpig ikke utgjør all verden. Fremdeles er det også en god del stammespråk, og militær strategi og forsvar er et komplekst felt å sette seg inn i. Snakker du med den jevne mann eller kvinne i gata så er ikke sikkerhetspolitikk høyest på agendaen. Baser, helikopterstøtte og fly er ikke veldig identifiserbare størrelser, og vanskelig å ta stilling til med mindre du jobber med dette, eller blir direkte berørt av de konkrete vedtakene.
Mange utfordringer melder seg som følge av at vi ikke evner å se ting i sammenheng. Vi har nærmest en iboende egenskap til å sette ting opp mot hverandre – at det meste er et null-sum-spill. Men når vi snakker om forsvar, sikkerhet, trygghet, velferd, og liberalt demokrati så er dette ting som henger sammen. Som ofte i det politiske ordskiftet, blir disse i stedet satt opp mot andre samfunnsområder – noe som også gjenspeiles i partipolitiske diskusjoner eller forhandlinger rundt hvert års statsbudsjett.
Hvis man hadde vært flinkere til å forklare hva totalforsvaret er, hva det betyr for hver enkelt av oss, så er jeg sikker på at store deler av befolkningen hadde vært enig i at det er verdt å investere i. Så langt har ikke politikere og myndigheter evnet å gjøre det. Fra deres side, og andre institusjoner, har man ikke funnet det riktige språket. Det språket som fungerer og appellerer til den generelle delen av befolkningen. Det gir seg negative utslag i implementering når det er for mange som ikke skjønner hva det er for noe. Det er verken tilstrekkelig forklart i den siste LTPen, heller ikke i den nye stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet. Derfor blir totalforsvaret en form for samlebetegnelse for ett og alt, som vanner det ut og gjør det vanskeligere å bevare helhetlig og godt fokus.
Videre gir den sektorielle tilnærmingen vi har i politisk styring av Norge også ulike situasjonsforståelser. Sektortilnærmingen forplanter seg ut i samfunnet avhengig av hvem man får midler fra og hvilke prosjekter vi deltar i. Det blir til tider lang avstand mellom for eksempel deler av næringslivet, til sikkerhetspolitisk tankegang i FD.
Med klimaendringene vil vi få mer ressurstilgang, og åpning av Nordøstpassasjen vil gi mer trafikk og aktivitet i nord. Dermed er det helt nødvendig at man i større grad konsoliderer sikkerhetspolitiske situasjonsforståelser enn hva som har vært tilfelle frem til nå.
Til slutt, tilstedeværelse i nord har flere betydninger:
- Det ene er å være til stede og få informasjon.
- Noe annet er å være til stede for å få definisjonsmakt, dirigere atferd og øvelsesmønstre.
- Et tredje er viktig suverenitetshevdelse i et geografisk stort, men relativt lite befolket område.
Men uavhengig av hvilke motiver vi har for tilstedeværelse kan vi alle være enige om at tilstedeværelse slår reaksjonsevne.
I en tid hvor vi kan se for oss at en del av ressursene vi har tilgang på, gjennom gode konvensjoner og traktater, kommer under press – vil vår tilstedeværelse både på land, til havs og i lufta bli mye viktigere.
Norge pleier et tett forhold både til NATO og til EU – i de aller fleste situasjoner trenger vi større makter og konstellasjoner å lene oss på. Når alt kommer til alt må vi lage en strategi som balanserer samarbeidet med stormaktene med våre nasjonale interesser, og det er langt fra alltid at disse er sammenfallende. Når stormaktene har signalisert sine ambisjoner i nordområdene, trenger vi ikke bare en mer helhetlig, men også operativ tenkning og ambisjon om hvordan vi skal takle dette.
Skal vi få det til trenger vi en sterkere tilstedeværelse i nord. Da må vi også invitere sivilbefolkningen mer aktivt inn i totalforsvarsarbeidet.
