29. nov 22

Eksemplet Zambia: Myten om den fattige afrikanske småbondens produksjonsevne

Regjeringen ønsker å styrke matsikkerheten i verden. Landbruksproduksjonen i Det globale Sør skal økes. Det er et prisverdig initiativ som er forsøkt før.

Dette er et innlegg som gir uttrykk for skribentens holdninger og meninger. Vil du skrive? Send innlegg til debatt@transitmedia.no.

For førti år siden (1983-86), som saksbehandler ved Direktoratet for utviklingshjelps (Norad) representasjon i Zambia, tilrettela jeg en programavtale for utvikling av jordbruket i landets Nord-provins. I Norads styre hadde man da lenge erkjent potensialet for matproduksjon i de enorme, tynt befolkede høynedbørsområdene i hjertet av Afrika.

Utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim begrunner sitt nye initiativ i en artikkel (21.08) i «Vårt Land», hvor hun viser til at landbruksbistanden under Solberg-regjeringene ble vesentlig redusert og ønsker å øke matproduksjonen ved å støtte fattige småbønder med kunstgjødsel og såfrø. 

Interessante betraktninger om problemene med å bistå småbønder presenteres også i Bistandsaktuelts nylige intervju med Norfunds Ellen C. Rasmussen

Begge utspillene gjør det nødvendig å stille spørsmålet: Hvem er egentlige den fattige, afrikanske småbonden som norsk bistand ønsker å prioritere? Er det slik Rasmussen antyder at det er umulig å nå denne målgruppen?

Eksemplet Nord – provinsen 

Som fersk saksbehandler i Lusaka (1983-86) med ansvar for norsk bistand til landbrukssektoren, var en viktig erkjennelse at «fattige småbønder» ikke er en enhetlig gruppe. Både produsenter og systemer for produksjon er mange og ulike; ofte en kombinasjon av jord- og skogbruk, husdyrhold og fiske avhengig av agro-økologiske forhold. Mellom 30 og 40% av husholdene i Nord-provinsen på 1980-tallet var kvinneledet. Arbeidsmigrasjon til gruver i sør og plantasjer i øst er del av den historiske forklaringen.   

De nedbørsrike områdene i Zambia omfatter et areal på 370.000 kvadrat-kilometer. Landsbygda er stort sett bebodd av småbrukere som på tradisjonelt vis praktiserer svi-/hakkejordbruk basert på avlingsrotasjon og brakklegging. Hirse, bønner og kassava har vært de viktigste vekstene primært produsert for eget konsum.

Artikkelforfatteren foran Moto-museet i Nord-provinsen. Reflekterte Bemba-folkets levemåte. Et resultat av sosialantropologen Arne M. Klaussens unike innsats. Foto: Privat

Glemt suksesshistorie 

Det var her – i en tiårsperiode fra slutten av 1970-tallet – at den mest oppsiktsvekkende produksjonsøkningen i det moderne Afrikas historie fant sted. 

Til den halvstatlige innkjøps- og salgsorganisasjonen Northern Cooperative Union (NCU) ble det i 1980 levert 159.264 sekker a 90 kg med mais, i 1981 328.273 sekker, i 1982 648.590 sekker. 1,2 millioner sekker i 1983, og 2 mill. sekker i 1985. 

Kommersielt innrettede «emergent farmers» sto for 60-70 % av produksjonen, mens et svakt økende antall fullskala kommersielle bønder leverte resten. Ris-produksjonen vokste også sterkt fra 88 tonn levert NCU i 1971 til 1.628 tonn i 1982. 

Men hva bidro de fattige småbøndene med?

Som nevnt konsentrerte Norge og Norad på 80-tallet mye av sin bistand til Zambia om landbruksutvikling i Nord-provinsen. Noe av æren for de oppnådde resultatene skyldtes et spekter av norske innsatser med «Village Agricultural Programme» (VAP – 1976-95) som mest «småbonderelatert». Tidlig på 1980-tallet omfattet det 27 landsbyer i tre ulike områder. Rundt 2000 bønder fikk fra 1977 gjennom VAP gratis såfrø og kunstgjødsel. 

Viktig var også støtten til å bygge veier, boliger og broer, verksteder, skoler og helsestasjoner og å styrke lokaladministrasjonen. VAP skapte arbeid og viktig pengeinntekt for et ikke ubetydelig antall mennesker. 

Den voldsomme produksjonsøkningen innebar store utfordringer både for  zambiske landbruksmyndigheter og giverlandene. Særlig fordi Zambia den gang  importerte store mengder mais fra utlandet, var det viktig å berge avlingene. Manglende lagerplass til kunstgjødsel og andre innsatsvarer, dårlige veier og svak drift av innkjøps- og salgsorganisasjonen NCU, førte til årlige milliontap. 

Norad opptrådte proaktivt og leverte i 1984 i alt 65 indiske TATA lastebiler som varebistand sammen med millioner av jutesekker fra Bangladesh. Et omfattende lagerprosjekt ble også planlagt. Byggingen her trakk ut og ble aldri realisert med unntak av en kanadisk innsats basert på ferdigproduserte elementer fra Nord- Amerika.

VAP – NORADs 20-årige vellykkede,  integrerte landsby – utviklingsprogram i Nord-provinsen (1976 – 1996). Foto: Privat

Noen årsaker til produksjonsøkningen 

Det er flere sammensatte faktorer som forklarer den enorme produksjonsøkningen: 

  • Det fant sted en sterk økning i prisene til produsent.  I 1975 var den per sekk mais (90 kg) 4,30 kwacha (1 K = 6.10). I 1983 hadde den nådd K 18.30. I 1979 betalte NCU  2 mill. kwacha til produsentene mens beløpet i 1983 lå på 20 mill. kwacha.
  • Bedrede NCU leveranser til bøndene av innsatsvarer som kunstgjødsel og  såkorn spilte en viktig rolle. Mens det f.eks. i 1980 ble fordelt/ levert 1530 sekker (50 kg) urea, lå tallet i 1982 på 101.850 sekker.
  • Prisutviklingen på subsidiert kunstgjødsel (norsk varebistand) var også fordelaktig for bøndene. Prisene var så lave at betydelige mengder ble smuglet til Zaire og Malawi.
  • Tidlig på 1970 tallet ble betalingen til bøndene sterkt forsinket eller uteble. Situasjonen bedret seg imidlertid gradvis, ikke minst som følge av innsatsen til svensk- støttede Zambia Cooperative Federation -kreditt, sparing, organisering og påvirkning.
  • Aktivt arbeid pågikk både hos nasjonale og provinsens landbruksmyndig-heter for å stimulere til ny-rydding og bruk av moderne landbruks-metoder (LIMA –programmet; «Learn Improved Methods of Agriculture» – basert på rydding av ¼ ha). Undersøkelser i to av provinsens distrikter viste at omtrent halvparten av økt produksjonen skyldtes utvidet areal, mens det resterende hadde sammenheng med at nye bønder tok fatt. 
  • I den nordøstlige delen av provinsen økte antallet kommersielle farmere. Med de enorme landarealene til disposisjon for jordbruk var det en tendens som tiltok med årene. Det gjaldt særlig områdene langs Tazara banen (finansiert av Kina)  og Independence Highway (finansiert av USA). 
  • Stabile nedbørsforhold var en viktig forutsetning for bruk av hybride maissorter og kunstgjødsel.

Et  avgjørende forhold  for produksjonsøkningen var samtidighet, utvidet rekkevidde og forutsigbarhet i tilbud av tjenester og tiltak.

Småbøndenes produksjonsmåte

Manglende lager førte til enormt svinn av mais. Foto: Privat

Statsviteren Gøran Hyden har i flere arbeider pekt på at det sør for Sahara eksisterer en spesiell afrikansk form for produksjon. Han kaller den «produk-sjonsmåten til småbøndene». 

Den domineres av det han betegner som  en samhørighets- eller troskapsøkonomi. Dette fordi båndene mennesker i mellom er basert på felles bostad eller felles opphav. Konflikter oppstår ikke mellom klasser i slike samfunn, men mellom familier, landsbyer, stammer eller etniske grupper.  For Hyden er denne produksjonsmåten viktigste årsak til at det afrikanske kontinentet er underutviklet. 

Den har hindret kapitalistisk gjennomtrengning, mener han. Staten er verken en integrert del av produksjonen eller av det sosiale systemet. Småbønder kan velge å stå utenfor både markedet og det politiske systemet. Og det gjør svært mange i hovedsak.  

Skal en forstå den økonomiske tankegangen til afrikanske småbønder, må en ha klart for seg at småbruket både er en produksjons- og forbruksenhet. Det er størrelsen på familien som avgjør hvor stor arbeidsinnsatsen skal bli. En viktig faktor er at familien ønsker å balansere arbeidsinnsats i forhold til forbruket. Økt produksjon og forbruk gir minskende nytte utover et visst punkt. Den svakt økende nytten blir vurdert opp mot ulysten til å arbeide mer. 

På punktet hvor nytten ved å øke produksjonen og forbruket er lik ulysten ved å arbeide mer, slutter familiemedlemmene å arbeide. For pastoralistene, f.eks. i Turkana i Kenya, gjelder en omvendt markedsmekanisme. Utgangspunktet er statusen og prestisjen vei å eie flest mulig kveg. Når prisene er høye, selger de færrest mulig dyr. Antallet beregnes utifra det de trenger av penger for at familien skal fungere («East African Cattle Complex»). 

I artikkelen «Equity and Growth: An unresolved Conflict in Zambian Rural Development Policy» (1982) viser Charles Elliott at de fattige småbøndene på landsbygda omfatter flere kategorier. De griper over i hverandre slik at skarpe skiller er vanskelig. På én ytterkant (stratum 1) beskriver han bonden som har ressursene, motivasjonen og til en viss grad evnene til å dyrke ulike «cash crops». 

Forsøkene blir kontinuerlig frustrert av lave priser, mangelfull levering av tjenester og innsatsvarer, korrupt fordeling av kreditt, ineffektiv levering til markedet, feilaktig veiledning og vridninger i landsbygdas arbeidsmarked. Det gir mening – hevder Elliott – å si at fattigdommen er direkte resultat av myndighetenes feilslåtte politikk og forvaltning, For prioriteringene og hovedmålgruppene har skiftet med hver femårsplan fra uavhengigheten i 1964.

I motsatt ytterkant (stratum 2) identifiserer Elliott selvforsyningsbonden i utkantområder, som verken har ressursene, motivasjonen eller kunnskapene til å styre en produksjon som på planlagt og systematisk måte sikter mot overskudd for salg. Bonden er derfor likegyldig med hensyn til prispolitikk, levering av innsatsvarer, salg, uforutsigbare kredittsystemer og lignende. Stratum 2-bonden leier heller ikke arbeidskraft. Det avgjørende for ham er å produsere nok mat for familien. Det avhenger av været samt egen, ektefellens og barnas evne til å arbeide. Alder, helse og tilgang til regenerert land til svi-jordbruk blir nødvendige forutsetninger. For selvforsyningsbonden blir selv store endringer i myndighetenes landsbygdpolitikk irrelevant. 

Flertallet av fattige bønder i Nord-provinsen faller trolig midt mellom Elliotts ytterpunkter. Men de mest akutte formene for rural fattigdom ligger nærmest stratum 2. Det innebærer at integrerte utviklingsprogram, intensive utviklingssoner, kredittprogram eller ulike former for kooperative initiativ kan være relevant på ett nivå («emergent farmers»), men har liten relevans for å redusere fattigdommen for selvforsyningsbonden. De som nås med slike tiltak er uansett definisjon på fattigdom ikke blant de fattigste. Kunstgjødsel-subsidier, veiledningstjeneste, lagerbygg og transport kan følgelig være relevant for en gruppe bønder, men irrelevant for andre.

En av Elliotts konklusjoner er følgende: “The significance lies in the implication that in less than three days the stratum 2 household could earn as much cash from selling its labour as it could from selling its crops”

Han trekker sluttsatsen  at dersom politikere og myndigheter ikke evner å utvikle politikkredskaper som  fremmer produksjonskapasiteten og inntektsmulighetene til fattige småbønder, ender man i en ekstrem form for agrar pessimisme. Den betyr at fattige småbønder flytter til i byene.

Verdensbankens restruktureringspolitikk

Maislager i Kasama. Med Norads «lagerteam» i forkant. Foto: Privat

I 1982 kom Verdensbanken for alvor på banen i Zambia. Krav som fremmes er kostnadsrelatere priser (oppløsning av det nasjonale prissystemet), devaluering, privatisering med avskaffelse av statsselskapers monopolstilling, mindre offentlig forbruk samt fjerning av statssubsidier på matvarer og kunstgjødsel. I landbruks-politikken blir det den moderne, kommersielle sektor som skal prioriteres.

Landbruks-samvirket, president Kenneth Kaundas løsning på landsbygdas utfordringer, får derved dødsstøtet. Og de strukturelle endringene det legges opp til får store konsekvenser for småbøndene. Norge, anført av departementsrådene Borger Lenth og Bernt H. Lund, er ikke enig, og ønsker en restrukturering med «et menneskelig ansikt» uten å vinne fram.

Sett i ettertid er ett klart: den form for «kapitalistisk gjennomtrengning av landsbygda» som Gøran Hyden etterlyser oppnås ikke gjennom Verdensbankens restruktureringspolitikk og praksis.  Fokuset er på den kommersielle bonden som de siste tiårene uten tvil har fått bedret tjenester som oppkjøp og betaling. Også i Nord-provinsen.

Bønder i byen -muligheter i urbant landbruk? 

Kanskje er det i byene at noe av løsningen på matsikkerhetsutfordringene ligger. «The Atlas of Food» (Millstone and Lang) slo allerede i 2008 fast at 30% av maten i verden produseres urbant og peri-urbant. Verdien av global frukt og grønnsaks-produksjon ble den gang anslått til USD 500 millioner per år. I Lusaka var 45% av innbyggerne avhengig av slike inntekter. Mens i Dar es Salaam ble 23% av byarealet utnyttet til landbruk. Blant annet til produksjon av 90% av grønnsakene innbyggerne forbrukte. Og av 6,5 millioner kyllinger.

Potensialet for kortreist, effektiv og billig matproduksjon i by – landbruket er betydelig verden over. I arbeidet utviklingsminister Tvinnereim har begynt for økt global matsikkerhet bør dette perspektivet gis prioritet. Det dreier seg om å differensiere inntektsmulighetene for marginaliserte mennesker både i by og bygd. Det holder ikke med kunstgjødsel og såfrø til fattige småbønder i periferien. Bredt anlagte, integrerte og målgrupperettede tiltak er nødvendig. Arbeidsintensiv infrastrukturutvikling kan skape inntekt for mange.

Denne teksten er skrevet av Erik Berg, styreleder i Habitat Norge.

LES OGSÅ

FØLG

1,432FansLik
499FølgereFølg
803FølgereFølg
- Annonse -

SISTE NYTT